155 ouders uit de toeslagenaffaire vroegen het gerechtshof Den Haag om de Belastingdienst te laten vervolgen. Het hof stelde vast dat er in elk geval tussen 2013 en 2019 een redelijke verdenking was van strafbare beroepsmatige discriminatie. En wees het verzoek daarna af. Niet omdat er niets gebeurd was, maar omdat de Staat niet vervolgd kan worden.
De vraag duikt elke keer op als er weer iets boven water komt bij een overheidsdienst. Documenten die er niet zouden zijn en er toch blijken te liggen, informatie die niet aan de Kamer werd gegeven, een dienst die jarenlang zijn eigen gang ging. Mensen wijzen dan op de wet: iedereen die weet van een strafbaar feit kan daarvan aangifte doen. Dus waarom doen we dat niet gewoon zelf?
Dat mag ook. Alleen is die route al helemaal uitgelopen, tot de laatste rechter aan toe. Wij hebben de uitspraken erbij gezocht. Hier is waar het stukloopt, en waar de opening wel zit.
Aangifte doen mag iedereen
Artikel 161 van het Wetboek van Strafvordering is kort: ieder die kennis draagt van een begaan strafbaar feit kan daarvan aangifte doen. Geen eis dat je slachtoffer bent, geen eis dat je bewijs meebrengt. De politie moet je aangifte opnemen.
Voor ambtenaren gaat het nog verder. Artikel 162 Sv verplicht openbare colleges en ambtenaren om aangifte te doen van misdrijven waarvan zij in hun werk kennis krijgen, in het bijzonder ambtsmisdrijven. Dat is geen mogelijkheid maar een plicht.
Tot zover klopt het verhaal dus. De klap komt daarna.
De Staat kan niet vervolgd worden
In 1993 veroordeelde de rechtbank in Den Bosch de Staat der Nederlanden. Bij vliegbasis Volkel zat een grote hoeveelheid kerosine in de grond, in strijd met de Wet bodembescherming, en het ministerie van Defensie was daarvoor verantwoordelijk. De Staat ging in cassatie, niet over de feiten maar over één vraag: kun je de Staat überhaupt vervolgen?
Op 25 januari 1994 gaf de Hoge Raad antwoord, in vier zinnen die het Nederlandse recht sindsdien bepalen:
“Als uitgangspunt heeft te gelden dat de handelingen van de Staat geacht moeten worden te strekken tot de behartiging van het algemeen belang. (…) Voor de handelingen van de Staat zijn ministers en staatssecretarissen in het algemeen verantwoording schuldig aan de Staten-Generaal. Daarnaast kunnen zij ter zake van ambtsmisdrijven strafrechtelijk worden vervolgd en berecht (…). Met dit stelsel strookt niet dat de Staat zelf voor zijn handelingen strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld.”
De veroordeling ging van tafel. Het Openbaar Ministerie werd niet-ontvankelijk verklaard. (ECLI:NL:HR:1994:ZC9616)
De redenering is dus niet dat de Staat niets fout kan doen. De redenering is dat de rekening ergens anders hoort te liggen: bij de Kamer, bij de minister, bij de kiezer. Politieke controle in plaats van strafrecht.
En de ambtenaren dan?
Dit is waar de meeste mensen denken dat er nog een deur is. Als de dienst zelf niet vervolgd kan worden, dan de mensen die het deden toch wel?
Meestal niet. De immuniteit van de Staat werkt door naar de ambtenaren wier handelen aan de Staat wordt toegerekend. Dat geldt in de eerste plaats voor wie opdracht gaf of feitelijk leiding gaf, maar het geldt volgens vaste rechtspraak ook voor gewone medewerkers.
Met één uitzondering, en die is belangrijk genoeg om te onthouden: tenzij blijkt dat de ambtenaar heeft gehandeld ter bevordering van eigen gewin of belang. Wie voor zichzelf bezig is, staat buiten de bescherming. Wie meende in het algemeen belang te handelen, valt erbinnen.
Wat het hof over de toeslagenaffaire besliste
Gedupeerde ouders deden vanaf 2019 aangifte tegen de Belastingdienst wegens knevelarij en beroepsmatige discriminatie. De staatssecretarissen van Financiën deden in mei 2020 zelf ook aangifte. Op 7 januari 2021 seponeerde de officier van justitie alles: onvoldoende aanknopingspunten, en bovendien geldt strafrechtelijke immuniteit.
Daarop stapten uiteindelijk 155 klagers naar het gerechtshof Den Haag met een klacht op grond van artikel 12 Sv, de procedure waarmee je kunt afdwingen dat het OM alsnog vervolgt. Directeuren-generaal van de Belastingdienst en van Toeslagen werden in raadkamer gehoord. Halverwege de procedure schreef de staatssecretaris aan de Kamer dat er sprake was geweest van institutioneel racisme.
Op 13 juli 2022 kwam de beschikking. Het hof was niet mild:
“Ondanks het feit dat het hof met de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag van oordeel is dat de Belastingdienst in deze affaire zodanig onbehoorlijk en onrechtmatig heeft gehandeld dat zij daardoor de grondbeginselen van onze rechtsstaat heeft geschonden, ziet het hof daarin geen aanleiding om (…) af te wijken van de vaste jurisprudentie van de Hoge Raad.”
Drie dingen sloten de deur:
- Verjaring. Beroepsmatige discriminatie verjaart als misdrijf in zes jaar, als overtreding in drie. Bij de meeste klagers speelden de feiten vóór 2010 of vóór 2016. Weg.
- Geen individueel strafbaar handelen. Van persoonlijk strafbaar handelen door leidinggevenden of medewerkers is niet gebleken, oordeelde het hof. Zij meenden in het algemeen belang te handelen, en mochten dat ook menen: “Het politieke klimaat was gericht op fraudebestrijding en de daarop gebaseerde harde aanpak van de Belastingdienst werd door de bestuursrechter lang gedekt.”
- Immuniteit. Zou er ná 2016 wél discriminatie zijn geweest, dan staat de Belastingdienst nog altijd een beroep op strafrechtelijke immuniteit open.
Eindconclusie: er wás in de periode 2013 tot 2019 een redelijke verdenking van een strafbaar feit, en toch wordt er niet vervolgd. Tegen die beschikking staat geen gewoon rechtsmiddel open. (ECLI:NL:GHDHA:2022:1301)
Dit is geen stoffige regel uit 1994
Je zou denken dat zo’n leer inmiddels is bijgeschaafd. Het tegendeel.
Tussen 2004 en 2009 stootte een bedrijf in Zoetermeer te veel ethyleenoxide uit, een kankerverwekkende stof, in strijd met de vergunning. Het verwijt aan de gemeente was dat zij niet ingreep. Het gerechtshof Den Haag oordeelde op 2 juli 2024 dat de gemeente strafrechtelijke immuniteit toekomt, ook niet doorbroken door artikel 2 van het EVRM, het recht op leven. (ECLI:NL:GHDHA:2024:1109)
Het OM ging in cassatie. Op 25 november 2025 hield de Hoge Raad de lijn in stand: de rechtspraak van het Europees Hof dwingt er niet toe dat ook de overheidsinstantie zelf vervolgd kan worden.
Maar in dezelfde uitspraak zet de Hoge Raad er een opmerking bij die je niet vaak leest. Strafrechtelijke vervolging van overheden zou wel degelijk kunnen bijdragen aan een adequaat stelsel. En dan wijst de Raad naar het initiatiefwetsvoorstel dat die immuniteit wilde opheffen, en dat op 10 november 2015 door de Eerste Kamer is verworpen. Conclusie van de Hoge Raad, in gewone taal: hier gaan wij niet over, dit moet de wetgever oplossen. (ECLI:NL:HR:2025:1774)
De deur zit dus niet dicht omdat rechters hem dichthouden. Hij zit dicht omdat de Eerste Kamer hem in 2015 dicht heeft gehouden.
Wanneer het wél lukt
De immuniteit is niet absoluut. Ze beschermt handelen dat aan de Staat wordt toegerekend, in het algemeen belang. Daarbuiten geldt gewoon strafrecht.
Een voorbeeld uit de eigen database: een politieagent schoot met zijn dienstwapen gericht op iemand, zonder aanleiding, buiten de geldende dienstvoorschriften, zonder zelfverdediging. Het OM wilde niet vervolgen. Het gerechtshof ‘s-Hertogenbosch verklaarde de klacht op grond van artikel 12 Sv gegrond en beval vervolging. (ECLI:NL:GHSHE:2006:BA1208)
Het verschil zit hem in het persoonlijke. Een individuele gedraging die niet meer als uitvoering van een overheidstaak te verkopen is, of handelen voor eigen gewin, valt buiten de bescherming.
Bij ministers loopt het weer anders
Voor Kamerleden, ministers en staatssecretarissen bestaat een apart spoor. Artikel 119 van de Grondwet bepaalt dat zij voor ambtsdelicten terechtstaan voor de Hoge Raad, en dat de opdracht tot vervolging wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij besluit van de Tweede Kamer.
Dat betekent iets heel concreets. Het Openbaar Ministerie kan een bewindspersoon niet uit zichzelf vervolgen voor een ambtsdelict, hoeveel aangiftes er ook binnenkomen. Er moet eerst een politiek besluit liggen.
Het betekent ook het omgekeerde, en dat wordt vaak vergeten: de Tweede Kamer heeft daar het kabinet niet voor nodig. Als het kabinet weigert aangifte te doen, kan de Kamer zelfstandig tot vervolging besluiten. Dat is geen theorie, dat staat gewoon in de Grondwet.
Er ligt inmiddels een voorstel om dit te wijzigen. In mei 2026 stuurde het kabinet een grondwetswijziging naar de Tweede Kamer die de vervolgingsbeslissing bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad legt in plaats van bij politici. Een grondwetswijziging duurt jaren, dus voorlopig geldt de huidige regel.
Wat je hier wel en niet uit kunt afleiden
Eerlijk blijven: uit deze uitspraken volgt niet dat overheidsdienaren onaantastbaar zijn. Voor gewone misdrijven is een ambtenaar even vervolgbaar als ieder ander, en de bestuursrechter en de civiele rechter blijven volledig open. In de toeslagenaffaire hebben ouders langs die weg wel degelijk erkenning en compensatie gekregen.
Wat er wél staat is dit. Als het verwijt zich richt op de dienst als geheel, of op mensen die deden wat de dienst van ze vroeg, dan eindigt de strafrechtelijke route bijna altijd in een sepot. Dat is geen inschatting van ons, dat is de uitkomst van een procedure met 155 klagers, twee zittingen in raadkamer en een hof dat de gedragingen zelf een schending van de grondbeginselen van de rechtsstaat noemde.
Wat je zelf kunt doen
- Doe de aangifte gerust, maar weet waarop je mikt. Een aangifte tegen “de Belastingdienst” of “de Staat” loopt vast op immuniteit. Een aangifte tegen een met naam genoemd persoon voor een concrete gedraging op een concrete datum heeft een andere route.
- Concretiseer feit, tijd en plaats. Het hof kon een groot deel van de klachten niet eens beoordelen omdat individuele aangiftes en feitendossiers ontbraken. Zonder dossier geen toetsing.
- Let op de klok. Verjaringstermijnen lopen door terwijl een affaire onderzocht wordt. Feiten van tien jaar terug zijn vaak al buiten bereik voordat de politiek klaar is met praten.
- Beklag bij het hof staat niet voor iedereen open. De artikel 12-procedure is er alleen voor de rechtstreeks belanghebbende: iemand met een objectief bepaalbaar en specifiek eigen belang. Ben je zelf niet geraakt, dan word je niet-ontvankelijk verklaard en houdt het op bij het sepot.
- Kijk naar de andere sporen. Voor het achterhouden van stukken in een procedure bestaat een eigen regeling in het bestuursrecht. Hoe die werkt en wat rechters er in de praktijk mee doen, staat in ons artikel over de inspecteur die volhield dat hij de stukken niet had.
- Voor bewindspersonen: adresseer de Kamer. Daar ligt de bevoegdheid, niet bij het aangifteloket.
Dit artikel is gebaseerd op uitspraken uit onze eigen database met Nederlandse rechtspraak. Elke aangehaalde zaak is te controleren via de ECLI-link. Het is algemene informatie en geen juridisch advies over jouw situatie.